В конце XIX — начале XX в. характер главенствующих проблем приводил к тому, что экономисты концентрировали свое внимание на проблеме распределения ресурсов, в меньшей степени — на проблеме экономического роста и совсем не уделялось внимания проблеме краткосрочных колебаний, носящих циклический характер. После Великой депрессии 1930 г. ситуация изменилась. Сейчас экономисты все больше концентрируются на проблеме циклических колебаний, говорят и действуют так, как будто любой, даже незначительный успех при контролировании цикла оправдывает любые жертвы, касающиеся долгосрочной эффективности или перспектив роста экономической системы, какими бы значительными они ни были. Поэтому предложения по управлению циклом все больше развиваются так, как будто практически не существует других целей и так, будто не имеет никакого значения, в каких общих условиях происходят циклические колебания. Следствием такого подхода является то, что возможности одновременного достижения двух типов целей уделяется недостаточно внимания.

При построении кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики, рассмотренной в данной работе, я намеренно уделяю основное внимание долгосрочным целям. То есть я попытался создать схему, соответствующую миру, в котором циклические колебания, не являющиеся следствием «плохих» денежных и фискальных решений, не имеют последствий. Затем я проверил получившееся предложение, чтобы посмотреть, как оно будет работать в отношении циклических колебаний. Оно действует на удивление хорошо; оно не только не способствует циклическим колебаниям, но даже компенсирует их, таким образом подавая большие надежды по обеспечению вполне удовлетворительной краткосрочной экономической устойчивости.

Эта работа посвящена той части анализа, которая связана с последствиями, оказываемыми предложением на циклическую стабильность. Однако, принимая во внимание мотивы предложения, было бы неплохо начать с указания наиболее важных долгосрочных целей. Хотя полное обоснованное обсуждение этих долгосрочных целей здесь было бы неуместным.

Основные долгосрочные цели, разделяемые, я уверен, большинством экономистов, представляют собой политическую свободу, экономическую эффективность и значительную степень равенства экономической власти. Эти цели, конечно, не являются полностью совместимыми, и, возможно, между ними должен существовать некий компромисс. Более того, цели на данном уровне общности едва ли могут указать на приблизительные варианты политики. Мы должны сделать следующий шаг и указать общие институциональные условия, наиболее, с нашей точки зрения, подходящие для достижения этих целей. Я уверен, и по этому вопросу будет гораздо меньше согласия, что можно наилучшим образом достичь этих трех целей, по возможности сильнее полагаясь на рыночный механизм в рамках свободной конкуренции при организации использования экономических ресурсов. Среди специфических предложений, следующих из этой общей позиции, наиболее уместны три: 1) правительство должно обеспечить денежную структуру для свободной конкуренции, поскольку она сама не в состоянии сделать этого; 2) денежная структура должна быть скорее подвластна закону, нежели находиться во власти чиновников, действующих по своему усмотрению; и, 3) так как по-настоящему свободный рынок при свободной конкуренции приводит к меньшему по сравнению с нынешним неравенству, я могу надеяться, что общество пожелает еще больше сократить это неравенство. Более того, должны быть приняты дополнительные меры по обеспечению функционирования рынка. Для обеих целей принятие общих фискальных мер (в противоположность специфическим интервенциям) является наиболее желательным внерыночным средством по устранению неравенства.

Чрезвычайно простое предложение, на которое наводят меня эти три долгосрочные цели, не содержит ничего нового. В самом деле, принимая во внимание ряд предложений, сделанных по изменению того или иного раздела современной денежной или фискальной политики, очень сложно поверить в то, что осталось что-то совершенно новое, еще не включенное в предложения. Представляемая комбинация элементов в некотором смысле менее банальна; тем не менее, даже о ней нельзя говорить, как об оригинальной. Возможно, из вышесказанного напрямую следует то, что предложение представляет собой некий «большой» общий знаменатель, составленный из многих различных предложений. Пожалуй, это основное оправдание для того, чтобы представить его и настаивать на его широком научном обсуждении. Возможно, оно или некоторые его вариации могут приблизиться к минимальной программе, для которой экономисты с менее широкими различиями во взглядах смогут сделать общие выводы.

Эта работа посвящена исключительно общему обзору денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики и пренебрегает или касается поверхностно многих других не менее важных, трудных и тесно связанных проблем. В частности, она совершенно не уделяет внимания переходу от современной политики к указанной здесь, результатам применения рекомендуемой политики по отношению к международной денежной системе и особым требованиям военных финансов. Эти взаимосвязанные проблемы многочисленны и серьезны и, похоже, служат оправданием компромиссу по некоторым вопросам. Тем не менее, мне кажется, было бы неплохо представить идеальное состояние как можно более четко перед тем, как пытаться достичь компромисса.

I. ПРЕДЛОЖЕНИЕ

Подробное предложение, изложенное ниже, включает четыре основных элемента: первый связан с денежной системой; второй посвящен государственным расходам на товары и услуги; третий связан с правительственными трансфертами; четвертый касается налоговой системы. Далее в работе везде имеется в виду федеральное правительство и все ссылки на «правительство» подразумевают именного его ².

1. Реформа денежной и банковской системы с целью исключить как частное «создание» или «уничтожение» денег, так и дискреционное регулирование количества денег со стороны Центрального банка.

Проблема частного «создания» денег, возможно, наилучшим образом может быть решена путем введения 100%-ной нормы банковского резервирования, отделяющего таким образом сберегательную функцию банковской системы от кредитной ³. Принятие стопроцентной нормы резервирования позволит также снизить дискреционную власть резервной системы путем исключения ре-дисконтирования и существующей власти над резервными требованиями. Чтобы завершить процесс уничтожения основного «оружия» дискреционной власти, необходимо ликвидировать существующие полномочия по проведению операций на открытом рынке и прямой контроль над фондовым рынком и рынком кредитов.

Эти модификации оставят главными следующие денежные функции банковской системы — обеспечение депозитарных услуг, клиринговые операции и т.п., и как главную функцию денежных властей — создание денег для покрытия правительственного дефицита или изымания из обращения денег в случае профицита ⁴.

2. Политика определения размеров государственных расходов на товары и услуги — такое определение используется для исключения трансфертных расходов любого рода — полностью на основе желания, потребностей и готовности общества заплатить за общественные услуги.

Изменения в размерах государственных расходов должны происходить исключительно в соответствии с изменениями относительной стоимости, придаваемой обществом общественным услугам и частному потреблению. Не должно делаться никаких прямых или косвенных попыток изменения объемов затрат в ответ на циклические колебания деловой активности. Так как основные цели общества, по всей видимости, изменяются медленно — за исключением военного времени или внезапных угроз войны — эта политика будет, с теми же исключениями, приводить к относительно стабильным объемам расходов на товары и услуги ⁵.

3. Заранее устанавливаемая программа трансфертных расходов, состоящая из набора условий и статей, в соответствии с которыми будут выделяться пособия, оказываться содействие и производиться другие трансфертные платежи ⁶.

Примером такой программы может послужить современная система социального страхования, в соответствии с которой производятся пенсионные выплаты и выплачиваются пособия по безработице. Изменения в программе должны происходить только в соответствии с изменениями в видах и размерах трансфертных платежей, которые общество может и считает необходимым производить. Программа не должна меняться в ответ на циклические колебания деловой активности. Абсолютные расходы, однако, будут колебаться на протяжении цикла. Будет наблюдаться тенденция к росту расходов во время роста безработицы и снижение во время падения уровня безработицы ⁷.

4. Прогрессивная система налогообложения, которая опиралась бы преимущественно на подоходный налог.

Все усилия должны быть направлены на то, чтобы получить из данного источника налогообложения столько, сколько возможно, и минимизировать задержку между начислением налоговых обязательств и реальным сбором налогов. Ставки, освобождения, и т.п. должны устанавливаться в соответствии с ожидаемым уровнем сборов при уровне доходов, соответствующем по-разумному полной занятости при заданном уровне цен. Принцип построения бюджета должен, таким образом, заключаться либо в том, чтобы гипотетический уровень налоговых сборов уравновешивал государственные расходы, включая трансфертные платежи (при том же гипотетическом уровне дохода), или в том, чтобы он вел к дефициту, влекущему за собой некоторое определенное долговременное увеличение в количестве денег ⁸. Структура налогов не должна изменяться в ответ на циклические колебания деловой активности, хотя реальная выручка будет, разумеется, колебаться автоматически ⁹. Изменения в структуре налогов должны отражать изменения в объеме предоставляемых общественных услуг или трансфертных платежей, по мнению общественности необходимых. Решения по осуществлению дополнительных расходов должны сопровождаться соответствующим увеличением выручки путем увеличения налогов. Подсчет как размера дополнительных расходов на общественные услуги, так и дополнительных налоговых поступлений должен производиться для гипотетического, а не реального уровня доходов. Таким образом, правительство будет иметь дело с двумя бюджетами: со стабильным бюджетом, в котором все данные соотносятся с гипотетическим доходом, и с реальным бюджетом. Принцип балансирования статей расходов и поступлений при гипотетическом уровне доходов будет заменен принципом балансирования реальных расходов и поступлений.

II. ПРЕДЛОЖЕНИЕ В ДЕЙСТВИИ

Смысл данного предложения, состоящего из четырех пунктов, заключается в том, что оно использует автоматическую адаптацию участия государства в текущем потоке доходов для сглаживания (по крайней мере частичного) изменений в других сегментах совокупного спроса и адекватного изменения предложения денег. Оно устраняет дискреционные действия в ответ на циклические колебания, а также некоторые грубые или губительные ответные действия нашей современной денежной и фискальной структуры ¹⁰. Дискреционные действия ограничены установлением размера дохода, лежащего в основе стабильного бюджета, т.е. необходимы для постановки обоснованно достижимой цели. Некоторые решения такого рода неизбежны при составлении государственного бюджета; предложение включает в себя особое решение, делая его четким. Определение заданного уровня дохода предположительно не может быть сделано абсолютно объективно или механически. В то же время это решение необходимо будет принимать для достаточно длительных интервалов — возможно, каждые пять или шесть лет — и использует минимум прогнозирования. Далее, как будет показано позже, ошибки при установлении заданного размера дохода обычно автоматически нейтрализуются и не требуют пересчетов.

В соответствии с данным предложением, государственные расходы будут финансироваться либо налоговыми поступлениями, либо путем «создания денег», т.е. выпуска в обращение беспроцентных ценных бумаг. Правительство не будет выпускать в обращение беспроцентные ценные бумаги открытого доступа; Федеральная Резервная Система не будет проводить операции на открытом рынке. Эти ограничения на ресурсы для пополнения государственных фондов выглядят разумными в мирное время. Единственное разумное основание выплачивать проценты обществу по государственному долгу — это сглаживание инфляционного «давления», оказываемого неестественно большими государственными расходами, когда, по той или иной причине, не возможно или не желательно взимать достаточное для этого количество налогов. Это является объяснением выпуска в обращение процентных ценных бумаг в военное время, хотя ставка процента по этим ценным бумагам фиксировалась на низком уровне, что представляется неверным. В мирное время это не считается допустимым, особенно, если предполагается, что объем государственных расходов на товары и услуги остается относительно постоянным. Другой причиной, иногда служащей объяснением для выпуска процентных ценных бумаг, является то, что в течение периода безработицы менее дефляционно выпускать ценные бумаги, чем собирать налоги. Это действительно так. Но менее дефляционным все еще является выпуск в обращение денег ¹¹.

Возможный дефицит или профицит государственного бюджета один к одному отразится на изменении количества денег; и, наоборот, количество денег изменится только вследствие дефицита или профицита. Дефицит означает увеличение в количестве денег, профицит — уменьшение ¹².

Дефицит или профицит сами по себе автоматически являются следствием изменений в уровне деловой активности. В случае, когда денежные доходы нации высоки, налоговые поступления высоки и трансфертные платежи незначительны; т.е. возникает тенденция к профициту, и, чем выше размер дохода, тем больше профицит. Такого рода изъятие части фондов из текущего потока доходов делает совокупный спрос ниже, чем он мог быть в противном случае, и сокращает количество денег, создавая таким образом тенденцию для компенсации факторов, действующих в сторону увеличения доходов. Когда денежные доходы нации низки, налоговые сборы незначительны и высоки размеры трансфертных платежей. Таким образом, возникает тенденция к дефициту, и чем меньше доход, тем больше дефицит. Такого рода введение дополнительных фондов в текущий поток доходов делает совокупный спрос выше, чем он мог быть в противном случае, и увеличивает количество денег, создавая таким образом тенденцию для компенсации факторов, действующих в сторону уменьшения доходов.

Степень действия эффектов, автоматически создаваемых изменениями, происходящими в национальном доходе, очевидно, зависит от диапазона действий, предпринимаемых правительством, так как это в свою очередь определяет общий порядок величины государственного бюджета. Однако в предложении существенным является то, что действия, предпринимаемые правительством, основываются на абсолютно других принципах. В некоторой степени эта особенность предложения является прямым следствием мотивации предложения. Однако и помимо мотивации представляется, что это является желательным элементом любого предложения по обеспечению стабильности. Во-первых, не существует простого, обоснованно объективного правила определения оптимальной степени участия государства — от частичной до полной социализации — даже в том случае, когда стабильность — единственная цель. Изменения в обстоятельствах могут внести быстрые и неравномерные изменения в степень участия, кажущуюся наиболее желательной. Но такого рода изменения сами по себе вполне вероятно являются дестабилизирующими, как прямо, так и косвенно, поскольку они негативно сказываются на ожиданиях. Попытка адаптировать размер государственной деятельности к требованиям стабильности может, таким образом, привести к большей по сравнению с тем, что она корректирует, нестабильности. Во-вторых, степень участия государства, возможно, имеет более существенные последствия для других целей — особенно для политической свободы и экономической эффективности, — чем для стабильности ¹³. В-третьих, средства, отличные от изменения роли, приписываемой государству, с легкостью могут быть найдены для изменения степени реакции в отношении изменений в доходе, если опыт применения предложения оправдает это. И некоторые из этих средств не обязательно имеют последствия для других целей.

В соответствии с предложением совокупное количество денег автоматически определяется требованиями внутренней стабильности. Это означает, что изменения в количестве денег не могут быть использованы — как это происходит при полном золотом стандарте в действии — для достижения равновесия в международной торговле. Два критерия никоим образом не будут постоянно требовать аналогичных изменений в количестве денег; в случае, когда они конфликтуют, тот или иной должен становиться доминантным. Решение выбрать внутреннюю стабильность, не явно выраженное в рекомендуемой политике, означает, что должны быть использованы какие-то другие методы для подстройки к изменениям в условиях внешней торговли. Международные соглашения, которые кажутся логическим продолжением предложенной политики, представляют собой гибкий валютный курс, свободно устанавливаемый на международных валютных рынках главным образом за счет проведения частных операций ¹⁴.

III. ПОСЛЕДСТВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРЕДЛОЖЕННОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННЫХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЯХ

Колебания государственного участия в потоке доходов в соответствии с предложенной денежной и бюджетной политикой происходят в «правильном» направлении. Тем не менее, не является абсолютно очевидным тот факт, что без дополнительных институциональных изменений они приведут либо к разумно полной занятости, либо к разумной степени стабильности. Жесткость цен, вероятно, сделает это предложение, и фактически большую часть, если не все другие предложения по установлению циклической стабильности, несовместимыми с обоснованно полной занятостью, а сопровождаясь другого рода лагами в реакции, сделает крайне неопределенной эффективность их действий по стабилизации экономики.

А. Жесткость цен

При существующих обстоятельствах, когда многие цены умеренно жесткие, по крайней мере относительно снижения, нельзя ожидать того, что денежная и бюджетная политика, представленная выше, приведет к обоснованно полной занятости ресурсов, даже несмотря на то, что лаги реакции другого вида незначительны. Максимум того, что можно ожидать при данных обстоятельствах, — это обоснованно устойчивый или умеренно возрастающий уровень денежных доходов. В качестве крайнего случая, предположим, что экономика находится в относительно устойчивой позиции при полной занятости и с жестко сбалансированным текущим государственным бюджетом и что высокий уровень заработной платы является жестким относительно понижательного давления. Теперь допустим, что происходит значительный рост в размере заработной платы у данной группы рабочих вследствие либо действий профсоюза, либо резкого, но временного увеличения в спросе на данный вид работ или уменьшение его предложения, и предположим, что данная более высокая заработная плата жестка относительно понижательного давления. Использование ресурсо�